手机资讯    期货日报电子版   
首页 >> 新闻 >> 宏观新闻 >> 正文

站内搜索:  高级搜索

关于十八届三中全会你要知道的十件事

1.十八届三中全会绘制经济政策蓝图

2.这是一次党的会议,制定出党的文件

3.某些三中全会影响深远

4.某些三中全会令人稍感失望

5.我们预期2013年的三中全会将宣告重大改变

6.我们期待全会提出大的原则,而非细节

7.政府体制改革或许也会成为2013年全会的焦点

8.国企改革仍是敏感话题,可能不会明确出现在今年的全会文件

9.总书记可能会在全会前夕赴地方考察调研,强调政策重点

10.各项改革已然开始

我们将列举出10点你需要知道的关于十八届三中全会的内容,及我们对2013年改革方案整体规划的预计。总而言之,我们认为新一轮改革方案意义重大,且随着未来数月方案细则的公布,新一轮改革方案将提振中期内中国经济增长的信心。

中国共产党中央委员会第十八届三中全会将于今年11月举行。我们预期由中共中央总书记习近平主持的这次会议将制定出中国下一轮经济改革的整体规划。社会各界翘首以待,期望改革顶层设计对若干宏观经济问题能有重大突破。

本报告中,我们将列举出10点你需要知道的关于十八届三中全会的内容,及我们对2013年改革方案整体规划的预计。总而言之,我们认为新一轮改革方案意义重大,且随着未来数月方案细则的公布,新一轮改革方案将提振中期内中国经济增长的信心。如果整体规划缺乏新意,无疑将令人失望。

1.十八届三中全会绘制经济政策蓝图

中国共产党中央委员会每届任期5年。在此期间,中央委员会将召开若干次重要会议(全会),就重大政策决议进行讨论和投票。其中,一些全会主要关于思想建设及宣传领域,而三中全会通常聚焦于经济。

除中共中央总书记向大会报告国家现状及党的议程以外,三中全会通常还会通过至少一项有关经济方面的重要文件。这一文件也可能涉及其它领域,同时三中全会有时也会通过政治、法律和民生方面的决议(但这些决议并不总是会公开发布)。这些文件的名称也许并不引人注目,如上一次三中全会(2008年)通过的“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”。

关于2013年十八届三中全会文件的的正式准备工作开始于今年年初。准备工作涉及一系列复杂的起草程序,包含数百个机构递交背景资料、初稿以及审核意见。整个夏季,在北戴河会议上,中国的高层领导们或许一直在翻阅并讨论这些关于经济问题的初稿。

2.这是一次党的会议,制定出党的文件

重大决议由中国共产党的最高领导层即中央委员会做出,中共中央委员会选举出中央政治局,后者选举出政治局常委。七人组成的中央政治局常委是重要决策机构。中央委员会下属的中央财经领导小组负责统筹全会经济文件的起草。涉及其他领域(如政治、法律等)全会文件的的起草统筹由党内其他相应的高层机构负责。

中共中央全会通过的文件指引并形成其后的政府(国务院)政策决策和规划。因此,中共中央总书记习近平和国务院总理李克强对于改革的总体目标和战略完全认同并彼此协作至关重要。截至目前,充分的证据表明事实正是如此。

在党的领导下,政府官员也紧密参与到全会文件的的准备工作中。各相关部委和官方机构参与十八界三中全会经济报告的准备工作,如中国人民银行、财政部等。各部委提供决策建议。

3.某些三中全会影响深远

最常提及的一次三中全会是1978年12月召开的十一届三中全会,是次会议标志着改革的开始。十一届三中全会本身通过很少具体的决议或改革细则,其重要意义通过其他方式体现出来。

1976至1977年,“文化大革命”结束后,中国最高领导层试图恢复中央计划经济以刺激经济增长。目标方案已经起草,投资计划已经设定,产量和价格单均以准备就绪。当时的重工业是命脉,涉及石油、钢铁及能源的约120个大型工程项目被选作引领经济复苏的先导。原本计划通过大幅增长石油出口而获得外汇收入用于支付进口所需的工程设备。然而,当1978年中国实际石油蕴藏状况变得清晰之后(石油储藏量远远少于预估),这项计划在1978年不了了之。当时120项投资计划预算投入为120亿美元,但1978年中国的总出口才仅仅100亿美元。

在那一年,邓小平(他1975年经济改革计划中的很多内容成为后来改革思路的基础)对华国锋任总理的领导层提出批评,并进行了一定的高层人事变动。邓在十一届三中全会上获得了胜利:华事实上偏离了权力中心,一个全新的经济改革战略提出并获通过。随后陈云也加入中央政治局常委,主抓经济工作,并选择农业(而非工业)作为他的工作重点。十一届三中全会不久,农产品(9.52,-0.09,-0.94%)收购价格提高,人民公社悄然解散,家庭得以种植自己的土地并出售自己的农产品(值得注意的是,这项具有争议的政策——允许农民自由耕种土地(家庭联产承包责任制)——并未出现在十一届三中全会文件中,下面我们还将会提到这一点)。

同时我们还注意到一些重要的全会(如1978年12月举行的第十一届三中全会和1993年11月举行的第十四届三中全会)都在年末召开。让我们共同期盼今年11月份的全会也将依循惯例。

4.某些三中全会令人稍感失望

1978年的十一届三中全会因促生了真正的变革而令人弹冠相庆,而2003年的十六届三中全会却被许多人认为以失败告终。2003年,胡锦涛和温家宝主政当年召开的十六届三中全会聚焦于经济“扭转失衡”及推动农村发展。我们认为随后的两个五年任期不应被认为是一个“丢失的十年”。2003至2013年间,农村地区发展取得了重大改善,社会保障基础得以重建,全国各地都获得发展,真正的中产阶层逐渐形成。然而,与江泽民/朱镕基主政时期(1989-2003年)相比,胡温在任期间没有实现大的制度改革。相反,21世纪初的中国发展仍由国企、城市住房建设以及上世纪90年代末的入世(WTO)改革所推动。2003年的十六届三中全会文件中指出的许多失衡问题进一步加剧。随后,中央政府于2008至2010年间推出“4万亿”经济刺激计划,该计划的实施时间过长加剧了经济中存在的一些深层次问题。

关于2003年的十六届三中全会没有产生真正变革的原因迄今仍在探讨,对于当前执政者而言,可能的教训有三:一是宏大的政策目标须有详尽的规划细则支撑;二是执行机构(国务院领导班子)必须紧密参与;三是强有力的党的领导层之间的相互协调至关重要。

5.我们预期2013年的三中全会将宣告重大改变

2013年即将召开的十八届三中全会更趋向于上述两种先例中的哪一种?我们并不奢望它能够实现1978年那样的根本性转变,也相信它不会像2003年那样令人失望。我们的信心基于以下几点原因:

习和李在经济政策上彼此认同,都认为当前的经济增长模式不可持续。

我们认为习在党内拥有足够的力量推行艰难的变革,这一点其上任或许难以企及。

全会议程经过广泛的思考及调查研究,国务院发展研究中心等智库起到重要作用。

改革者在重要部门担任领导职务,如周小川(央行)、楼继伟(财政部)、刘鹤(国家发改委),这应会有助于减轻反对的声音,尽管部门内部可能还会有阻力。

地方政府或会赞成改革议程的某些方面,例如,很多省份眼馋新近宣布的上海金融自由贸易区政策。

6.我们期待全会提出大的原则,而非细节

即将召开的十八届三中全并不是讨论诸如房产税征收水平、应当拨出多少资金用于城市户籍制度改革、未来五年哪些国企应当被私有化等细枝末节的地方。上述这些细节可以放在筹备阶段讨论,同时国家各部委或许已有自己的计划(如中国人民银行的利率市场化改革方案已获国务院批准)。全会的关键在于给出清晰的改革的基本原则,以指导随后的政策细节并为其提供全方位理论支持。

没有颁布改革细节或许会让使那些期待重大突破的人感到失望。然而与此相反,我们预期全会文件中的一或两个关键词将会被作为改革指导方针强调并广泛讨论。之前媒体报道的主题是“全面深化改革”。分析人士将仔细研究报告文件以评估市场在改革中能够获得多高的地位。这样一旦党的领导层提出观点,政府部门就能明白如何开展工作。

7.政府体制改革或许也会成为2013年全会的焦点

“给我一根杠杆和一个支点,我将撬动地球”,阿基米德如是说。我们猜测李克强总理也认同这一点。从近期我们在北京与学界交流的情况看,我们认为2012至2013年改革派对改革战略的讨论很大程度上集中在如何产生自我推动式改革——即政策改变能够为增长模式的其他改变创造动力。

我们相信这里的“杠杆”是政府体制改革。我们希望本次全会通过的文件在能够有一章节涵盖如下题目:

精简政府机购。中国目前的五级行政体系中,每一级拥有自己的财政预算及人员编制。过去几年在900多个县镇推行的试点将这一体系由五级精简为三级(中央、省、县)。在这一领域,浙江省走在前列。精简政府裁减无用的重复职能部门并节省开支。

中央或将逐步压缩市辖区和乡镇政府的预算自主权并逐渐推广至全国。一旦这些地方预算由中央其他政府部门管控,浪费性支出应会减少。我们注意到山东省正着手这方面的尝试。

据《经济观察报》报道,自2013年9月起,山东省政府将允许县保留大部分新收缴的企业和个人所得税。在此之前,全省所有税收都由省、市辖区和乡镇依据固定比率分享。该项政策意在加强当地政府的财权,提供资金用于当地公共服务支出,如教育、医疗卫生(目前基本由最低一级政府县级政府承担),然后逐渐降低对中间级政府的资金投入。山东省现由郭树清主政,其在20世纪80年代的改革中同周小川、楼继伟共事。

重新定位政府职能。正如国务院副总理汪洋在主政山东省时所倡导的,该项改革的核心在于扭转政府直接干预经济的局面。据报道,国务院已批准若干项取消行政审批及许可要求。随着审批权力的削减,腐败的机会自然下降。

为地方财政提供可持续来源。为保证县级政府能拥有资金用于提供公共服务,这或许需要允许地方获得税收(热议的房产税背后的考虑),同时割断他们对土地财政的依赖。另外很多学者提出将地方政府当前的部分事权上移中央财政,例如如果中央政府在初高中教育方面承担更多支出责任,将是十分有意义的。至少,中央政府应当增加对地方的资金拨付,鼓励地方将农民工纳入当地社保体系。

创建受约束的预算制度,确保资金支出的效率。中国的政府预算普遍不够细致。并且常常滞后,缺乏预算监督机制。当前对预算制度改革的一些好的建议包括:

更为详实、透明的预算(“想发行地方政府债券?先看下你的财政状况吧”);建立中期财政规划,这样一来当地政府不得不为未来负债建立预算;进行政府资产审计(我们对地方政府资产的了解程度甚至低于对地方政府负债的了解程度);建立政府支出的独立评估体系;改进地方官员绩效考核体系。这一方面正在发生变化,在我们看来,官员绩效考核必须由看支出转向看结果,由看基建转向看政府服务质量。

清理当前及未来的地方政府债务。地方政府债务管理框架有望在未来三年正式推出,包括债务规模、还款来源、担保以及债务股本比等。相关数据将由财政部负责检验并监督。近期,中央政府官员明确公开表态,希望地方政府能够清偿债务,不要指望中央出手相救。中央收紧地方融资平台信贷的举措看来已初显成效,已经触发了地方国有财产出售。

创造途径让私人部门参与到基础设施建设当中。与其通过地方政府的表外工具开展基建,不如思考如何鼓励民营企业参与到基建中来。这需要通过民营企业与地方政府签订明确的合同来将地方政府的债务公开化。

上述措施背后的核心思路,是限制地方一级行政力量参与经济、精简公务人员数量、制约地方政府过度负债、推动更多资源用于民生支出。所有这些都将进促进经济增长模式的进一步转变。

8.国企改革仍是敏感话题,可能不会明确出现在今年的全会文件。

最近一次触发国有企业深层次改革的全会是1993年召开的三中全会。该次会议明确提出要建立健全“现代企业制度”,它为民营企业的成长打开了一扇门,小型国有企业被出售,大型国有企业经历整合、上市,变得更加强大。

1993年全会对1989年之后陷入停顿的经济改革势头的重建起到至关重要的作用。在邓小平注视的目光下,当时的总书记江泽民提出“中共中央关于建设社会主义市场经济体制的若干重大问题的决定”,该文件指出“在国家控制下的资源配置中,市场是一个基本因素”,这标志着与计划经济和公有制划出一个明确的分界线。

我们并不奢望国企改革的议题能够在2013年第十八届三中全会的文件中被明确讨论。这一问题太过敏感。

我们认为国企改革将是一项优胜劣汰的选择过程,而不是能够在会议文件中描述或简单直面就可解决的难题。问题的思路在于要改变国企的经营环境,国企要么适者生存,要么被淘汰。诸如提高公共服务价格、打击产能过剩(通过让银行远离某些行业)、推动利率改革以及对私人资本开放铁路、医疗等行业以引入竞争等政策都将改变当前国企优越的经营环境。

压缩地方政府融资平台将迫使地方政府出售国有资产。首批出售的酒店、商场及写字楼已然开始;我们预期第二波出售资产将涉及工业资产。将反腐调查拓展至更多行业(如医药、石油化工和电信等)或许将为更深层次的国企改革打开一扇门。为增强竞争力创造更大空间的举措(例如,通过中美双边贸易协定或上海的自由贸易区)同样推动着国企改革的进程。

本次全会可能的结果(也是改革者的目标)是国企改革将不动声色地由其他改革间接推动。渐进式国企改革唯一的问题在于往往耗时过长,且结果无法预测。

9.总书记可能会在全会前夕赴地方考察调研,强调政策重点

2008年10月份召开的三中全会聚焦于农村土地改革。2008年9月份,胡锦涛总书记走访了安徽省小岗村,该村于20世纪70年代末在全国首次引入家庭联产承包责任制(该制度下农民得以有效地经营自己的土地)。

胡锦涛告诉当地村民,它们的土地经营权将“长期不变”,但当前政府鼓励农地流转出租。当前10月份召开的三中全会通过了“中共中央关于推进农村改革发展等若干重大问题的决定”,鼓励土地流转、商业化种植、农业集体化、城乡一体化,以及农民工纳入城镇户籍等。

今年,有关允许交易出售农村“建设”用地(在农村集体所有的土地上建房)的话题激起了热烈讨论。激进一些的观点主张允许这类土地出售或出租给房地产开发商或工业企业,所得土地出让款直接返还到农民手中。

习近平总书记似乎愿意到各地考察调研,我们期望今年10月三中全会前夕他会有一次赴地方的考察之行。2012年12月他走访了深圳并明确地将此行与1992年改革前夕邓小平的著名的南方之行联系到一起。

习近平在此次考察中表示:“中国的改革绝不止步,对外开放绝不止步”,他还表示,“我们应当敢于解决危险路上的困难与风险,敢于打破意识形态的分歧同既有利益对改革的阻挠所构成的屏障”。在习今年10月的考察之行中,人们将期待即将来临的十八届三中全会面临困难,会选择哪条道路,会拿哪些既得利益开刀。

10.各项改革已然开始

十八届三中全会至少有一点与1978年的十一届三中全会相类似,那就是关键的改革都已经开始。今年年初开始的反腐措施正取得显著成效,行政审批的权力正受到制约,一些价格正在放开(利率、天然气),在经济较长期低迷的形势下货币政策并未放松。我们认为,十八届三中全会将在这些以初显眉目的改革趋势中扮演催化剂的作用,同时推动更多变革。

三中全会将提出新型的反腐机制,包括了三个主要内容。

一是各地法院独立出地方政府和地方政法委,由北京通过最高法直接领导,拨款、人事都由最高法院决定。

二是把监察局和反贪局从行政序列中独立出来,参照美国联邦调查局的模式,变成一个独立的由上至下的独立机构,不受地方政府和党委领导。中纪委直接管理反腐败局,各省市分支机构直接由总局领导,拨款和人事由总局决定。各地方反贪腐局官员采取三年任期,定期调换。

三是加强人大的作用。加强人大代表豁免权,使人大代表真正作为人民代表,代表人民对官员实行监督,并立法赋予更大的弹劾权力。

第二个内容是经济继续改革开放。其中也有三大重点,一是降低地方政府债务规模,规范地方政府发债行为。二是农村集体土地进入市场流转,使乡村居民最大程度享受集体土地增值带来的利益。三是重新调整分税制,中央、省、市、县、乡镇五级财政,调整为中央、省、市县三级财政。地方政府自主事权必须和财政收入基本匹配。在适当时机开征遗产税和房地产税,补充地方收入。

第三个内容是地方政府职能转变。主要精神是减少政府干预权力,对各级政府事权进行大幅度调整。其中包括精简机构和人员,减少对经济和社会事务的直接管理,通过大的政策对社会及宏观经济进行管理。完善社会主义市场经济,让市场发挥更大的作用。

地方政府改革最关键

在三中全会报告中,中国政府上收部分事权,提要中建议可上收的事权包括司法、社保、教育、医疗(包括全民医疗保险)、生态环境、食品安全等方面。也就是说,对于地方政府改革的篇章也占据一定位置,一方面是对地方政府机构人员的精简,另一方面则是对地方政府职能转变的改革。

预计,未来九年内,地方政府需要精简五分之一的机构人员。中国以往采取由上至下的条块管理体制,上级指定政策,下级政府则负责实施。未来中低层政府部门的决策权力将大大增加,但对其的限制也将会有明确的条文规定。

同时,中共还将减少经济事务和社会事务的政府机构,地方政府官员业绩,与GDP脱钩。鼓励社会组织积极参与社会事务,放宽对非政府组织建立的审批,并逐步过渡到登记制度。鼓励社区组织、行业同业组织、社会服务组织等的发展。减少地方政府对市场干预程度,禁止采取地方市场区隔,杜绝地方企业垄断地方行业现象。

对于地方政府事权的调整,有分析人士认为,各地政府官员如果不转变观念,这次调整对他们会产生很大挑战。18届三中全会对地方政府职能权力的调整,将“极具突破性”,是“最近四十年以来最大”的动作,也是目前争议最大的问题。

法院将独立于地方政府

曝光的消息中,其中一点就是法院独立于政法委。在中国政治制度设计中,司法体系收到中央与地方党组织系统的领导,依附于自上而下的政法系统管理,并且受制于地方政权机构的财政限制。在涉及到体制内相关人员和利益的司法审判中,司法过程和结果往往难保独立和公正,甚至成为维系和谋取权力与利益的工具。

不过,中共两会后的严判重刑尽管引发争议,但有分析人士认为,在一定程度上体现了积极因素。在近期这些被重判的案件中,夏俊峰和王书金是底层民众,曾成杰是民营企业家、李天一是官宦子弟、刘志军是中央部长,薄熙来更是政治份量极重的封疆大吏。

不管这些人代表哪一个社会群体符号,近几个月的司法审判,其实都不免引发社会多个方面的微词。不过,在各司法程序运行过程中,客观上的确是一一排除体制、权力、舆论等方面影响。这是不能否认的,而且其体现出来的司法独立精神也是值得肯定和鼓励的。为此,这也成为三中全会将确立“法院独立于地方政府”的佐证。

用收权进行放权改革?

广东省一位官员私下表示,三中全会将要求政府放权,进一步释放改革红利,但具体的内容却是中央收权,这种以收权进行放权的改革最让地方政府官员们不满。“这不是南辕北辙吗?”他质疑说,“这种改革可能只是为了北京高层的利益”。

一位相当熟悉北京政情内幕的分析人士认为,三中全会的改革方案,是过去两年中国大陆热议的所谓“顶层设计”的一个结果。中共高层认为,邓小平“摸着石头过河”的改革已经达到极限,中国改革进入深水区,“石头已经摸不着了”,必须设计更为可靠的桥梁,才能引导中国改革走向成功。

他透露说,北京原来还想要对省级地域进行重新行政划分,彻底打破过去存在的地域界限,但考虑到一次推出太多冲击性大的措施,可能对整体改革不利而延缓。据说北京可能会在未来两年宣布更多的省级“直辖市”,以剥离目前过大的地方权力。深圳、青岛、大连、温州和厦门等市,都可能在第一批直辖市名单之中。

不过,有观察人士表示,中国幅员广大,各地发展极为不平衡,中央的统一政策在各地形成的治理效果极为不同,如果要全面发展,北京反而应该下放更多社会和经济长远发展的决策权力,使得不同地区和地域发展出和当地水平适应的长期策略,甚至可以包括不同的税收政策。但他也认为,在大一统的惯性思维之下,这种可能性“非常之小”。

文/新浪财经专栏作家 王志浩

  • 微笑
  • 流汗
  • 难过
  • 羡慕
  • 愤怒
  • 流泪