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全国城市群建设路线图浮现 专家建议从三个层次推进

中国证券报记者近日获悉,以城市群为轴心的城镇化发展路线已明晰,城市群目标定位基本明确。专家建议,城市群建设可从三个层次推进:一是已基本建成的11个城市群,二是正在建设的14个城市群,三是7个潜在城市群。预计到2030年,32个城市群将建设成熟。

业内人士表示,中央城镇化工作会议确认了次级城市或二三线城市为中心的城镇化建设方向。大城市资源环保承接能力有限,县域城市建设条件差距仍较大。目前,二三线城市是打造新型城镇化的突破口。

三层次推进城市群建设

由于城市群能使资源在更大范围内实现优化配置,让地理位置、经济实力及结构不同的城市承担不同功能,实现城市间的分工合作,使城市群获得比单个城市更大的分工收益和规模效益,因而城市群越来越成为区域经济增长的重要源泉。

专家认为,城市群建设可从三个层次推进:一是已基本建成的11个城市群,包括珠三角、长三角、京津冀、山东半岛、辽宁半岛、长江中游、中原、成渝、关中、海峡西岸、海峡东岸。

二是正在建设的14个城市群,包括武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群、呼包鄂城市群、兰州城市群、乌昌城市群、黔中城市群、银川城市群、拉萨城市群、太原城市群、石家庄城市群、滇中城市群、环鄱阳湖城市群、南宁城市群。

三是7个潜在城市群,包括豫皖城市群、冀鲁豫城市群、鄂豫城市群、徐州城市群、浙东城市群、汕头城市群、琼海城市群。其中,豫皖城市群、冀鲁豫城市群、鄂豫城市群均属于区域级城市群,豫皖城市群包含城市:阜阳、亳州、商丘、周口;冀鲁豫城市群包含城市:安阳、鹤壁、濮阳、聊城、菏泽、邯郸;鄂豫城市群包含城市:信阳、南阳、襄樊、随州、驻马店。

业内人士称,到2030年,32个城市群将建设成熟,城市群人口达8亿左右,城市带人口达12亿左右。

形成多层次开放性体系

业内人士表示,我国城市群发展目标是通过实施集群化式城市发展战略,到2030年形成多层次、开放性城市群体系。

多层次城市群包括三方面内容:从城市规模看,将形成城市带、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、居民点协调发展的城市发展格局;从空间影响看,城市发展将自成体系,既有世界城市和国际化城市,也有国家级城市和区域城市;从城市功能看,将呈层级分化趋势,少数城市将成为全球经济控制和管理中心,成为世界顶级城市,同时存在以管理和服务、生产加工为主要功能的中低端城市。

业内人士称,城市间的交流与合作将更加频繁,我国城市与全球城市之间交流与合作的深度与广度不断加深,我国城市体系将与全球城市体系相融合,形成内部开放与外部开放相结合的全面开放的城市体系。

 中央城镇化工作会议提出,我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群,要在中西部和东北有条件的地区,依靠市场力量和国家规划引导,逐步发展形成若干城市群,成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极,推动国土空间均衡开发。

业内人士指出,我国重点打造“腰部经济”的蓝图呼之欲出。京津冀、长三角等“龙头”已高高昂起,经过多年西部大开发,成渝、丝绸之路经济带等“龙尾”也已激活,整条“中国巨龙”舞动起来的关键在于中部省份构成的“龙腰”的活力。未来鄂湘赣皖应进一步破除壁垒、联手打造“中四角”,让“中国龙”挺起腰身。

  “中四角”规划呼之欲出

专家认为,中央城镇化工作会议确定了未来城镇化以城市群为发展动力的方向,规划中的城市群将从基本建成、正在建设、潜在城市群三个层次推进。预计正在建设的城市群中有4个落在鄂湘赣皖构成的“中四角”,包括武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群、环鄱阳湖城市群,“塌陷的中部”将迎来崛起时机。

“中四角”即长江中游城市群,以中国内陆最大城市武汉为中心城市,长沙、南昌、合肥为副中心城市,以浙赣线、长江中游交通走廊为主轴,向东呼应长江三角洲,向南遥望珠江三角洲。

长江中游城市群以武汉、长沙、南昌为核心,包含武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群共29个城市的中部经济发展区,又称“中三角”。高层提出中部地区、长江流域是缩小区域差距的突破之地,并明确安徽要加入长江中游城市群。

湖南、湖北、江西、安徽四省均坐拥长江黄金水道,彼此有良好的合作发展基础。今年初,在长江中游城市群省会城市首届会商会上,以合肥为代表的皖江城市带(现属江淮城市群)宣布加入“中三角”,长江中游城市群的涵盖范围扩围至40个城市,变身“中四角”。

有业内人士指出,“中四角”是中国当之无愧的第四极。区域内有二线城市武汉、长沙,三线城市合肥、南昌,四线城市宜昌、岳阳、襄樊、株洲、九江、芜湖等,这些城市有稠密的人口和较为齐全的产业结构,这是除北上广三大城市群外其它城市群所不具备的优势。

按照国家发改委给出的时间表,在今年年底之前,鄂湘赣皖四省按照“自身角度为主,兼顾其他三省”的原则各自制定规划草案,并提交国家发改委;明年6月国家层面将综合四省的方案,出台总体规划草案。

湖北省社科院副院长秦尊文认为,以前“中四角”只是在省级层面呼吁和推动,事涉多省,事倍功半,现在由国家发改委启动规划编制,顶层设计必然事半功倍,预计发改委还会有更多实质性推动举措。

四省一体化构建平面合作

据悉,四省已开始初步合作。四省省会签订协议,将共同谋划区域发展战略,共同推进工业分工合作、内需发展和区域开放市场体系建设、交通基础设施建设、生态文明建设,共建文化旅游、公共服务、社会保险平台。

如何形成以共同利益为纽带的经济共同体,考验的不仅是热情更是智慧,中部四省联袂崛起仍任重道远。一直以来,中部合作被认为存在先天不足的症结:结构松散、经济同质度高、互补性不足等。湖南省社科院前院长张萍表示,单从湘鄂赣三省来看,资源互补性弱,在产业发展方面,相互争夺项目,竞争大于合作。

不过,同质性并非不可弥补。湖北社科院长江流域经济研究所所长彭智敏表示,同质性意味着经济发展、产业结构接近,这是一个经济区形成的基础之一。虽然对开展区域合作不利,但可以破解,关键是未来各省准确认识自身特色和优势,实施差异化的发展,加强产业链合作,在产品结构中错位发展。

彭智敏举例说,汽车产业都是四省重点发展的产业,目前要谈整合并不容易,但可以在组建产业联盟、共同开发汽车零部件等方面加强合作,通过市场竞争,各省逐步从全产业链上缩小战线,精工细作产品细分市场,各自重点发展重卡、轿车、皮卡、电动汽车。

武汉大学区域经济研究中心主任吴传清也认为,最好的合作模式是联盟。长江中游城市群的合作跟长三角、珠三角不同,发达地区有龙头城市,是梯度合作,而中部是平面合作。“大家都是兄弟,都非常急迫。”具有同质性的产业谈合作很难,最好先从服务业上合作,制造业、文化、旅游都可以搞联盟。

秦尊文建议,在推进四省一体化进程中,可从简至难,先遵循市场规律开展一些有基础的项目合作,诸如旅游、交通等,然后向难度更大的产业一体化和工业互补等方面延伸。

由此衍生开去,四省产业合作的空间其实很大。彭智敏列出三大对接点:一是基础设施产业,如水利交通能源通讯等方面,市场需求大,相互投资、施工大有可为,如葛洲坝集团投资湖南南山风电、参与湘江航电枢纽建设;二是农业及农产品加工业,如湖南企业隆平高科等在武汉设立分公司;三是制造业,如华新水泥在湖南株洲、娄底、郴州、永州、岳阳等地建设生产基地。

   破除壁垒打通“任督二脉”

业内人士指出,当前制约“中四角”发展的因素还比较多,下一步最迫切的事情就是从交通与体制机制上改善区域的合作环境。

安徽省人大代表管兵提出,区域内市场开放环境与东部沿海地区相比差别还比较大。四省经济要融合发展,首先要破除行政壁垒,开放市场,打造公平的贸易环境。

彭智敏表示,下一步四省应消除壁垒,开展多种形式合作,加强产业发展、市场建设、社会服务等规划对接,建立不同层级的合作机制,如四省年度会商机制、省会城市协商机制、毗邻地区合作推进小组等。

在更为引人关注的产业与经济方面的合作机制方面,彭智敏建议,四省共同建立产业转移承接机制,依托优越区位条件,在内部合作的基础上,共同争取国家政策,共同加大承接东部沿海产业转移力度,提升“中四角”产业综合竞争力,实现区域经济共同发展。合肥市发改委纪检组长牛和湘表示,四省省会将互相开出更加优惠的政策条件,为投资开辟“绿色通道”。

另一抓手则是交通,四省路网要打通“任督二脉”。安徽省人大代表张超指出,“要想富先修路”仍然管用。四个省都有各自的旅游、文化资源,如果路不通,便不会有相关服务业的发展以及就业的带动。各地应当加大铁路、公路、航空等方面的进一步互通,实现交通信息共享。

一方面,四省经济圈内需建立快速交通。牛和湘表示,合肥到南昌、长沙还没有通动车,将是摆在四座城市面前的第一个重要议题。江西省政协委员查伟雄认为,虽然南昌、武汉、长沙、合肥有高速路网相连,但省会城市各自经济圈仍存在快速交通的真空,建议规划岳阳-南昌、咸宁-南昌、九江-长沙高速公路,加快建成新余-武汉高速公路,结合九江-长沙铁路规划完善中部四省经济圈腹地快速交通网络。

另一方面,需做好各省交界处的联通。湖北省武穴市市长郝胜勇提出,皖鄂赣交界处要建交通网。鄂东处于湖北、江西、安徽三省交界处,目前亟需建设一条高速公路,将麻武高速、武英高速、黄黄高速、杭瑞高速连接起来。

除了铁路公路,四座城市还都通过不同的水系直通长江,水上航线的开辟也将是四省省会共同发展的先行之作。湖南省人大代表黎光和提出,应力争尽快形成以城际铁路、高速公路为骨架,以长江航线为支撑,“中心放射、外围成环”的城市集群综合交通格局。

  湖南培育长株潭主引擎 建立城市与城镇协调发展格局

从已出台政策看,湖南城镇化路径逐渐明确。湖南将以长株潭城市群为主引擎,建立大中小城市与小城镇协调发展的城镇化格局,努力构建以高新技术产业为先导、以现代制造业为支撑的现代产业体系。

去年公布的《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2012-2020)》提出,将以长株潭城市群为核心、以中心城市为依托、以县城和中心镇为基础,构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。株洲建设以现代工业文明为特征的生态宜居城市,湘潭城区不断向北延伸,产业项目加速向九华工业园、昭山示范园聚集。以长株潭为中心、以一个半小时通勤为半径的“3+5”城市群,正加快构筑全省新型城市化密集区。

环洞庭湖将是湖南下一步重点发展的区域,并将着重发展环保产业。发改委地区司司长范恒山指出,推进洞庭湖生态经济区建设将有利于推进长江流域开发开放、有利于保障长江流域生态安全和国家粮食安全、有利于探索大湖流域经济社会发展与生态保护协调发展新模式。

小城镇建设是湖南城镇化推进的重点。国开行未来5年将投入3000亿元支持湖南新型城镇化建设,还将把更多金融资源向县城和中心镇倾斜。民营企业大汉集团先后与溆浦、宁远、永顺、新化、桃江、云溪等县(区)地方政府开展对接,深度介入当地的城镇化建设。

  湖北 着力打造“谷经济”

湖北省委14日表示,要立足湖北的资源、科教、人才、交通区位等综合优势,抢抓长江经济带新一轮开放开发和长江中游城市群建设等重大机遇。业内人士梳理湖北已出台的各项规划发现,湖北在高新技术、农业等方面发力,努力建设农谷、光谷、云谷,着力打造“谷经济”。

武汉“光谷”已成为湖北高新产业的一张名片。在科技部日前公布的全国高新区最新评价结果中,武汉东湖高新区(即武汉光谷)综合排名由原来的第四名跃升至第三名,仅次于北京中关村和深圳高新区。今年上半年,东湖高新区完成规模以上工业总产值1962亿元,高新技术产业产值1765亿元,同比分别增长27.5%和27.4%。

湖北还在加快智慧城市建设,打造襄阳“云谷”。中国移动在湖北襄阳投建“四个中心”(企业云计算中心、呼叫中心、区域网络中心和物流大区中心),襄阳市日前提出,要进一步加快以云计算、电子信息和电子装备为核心和基础的信息化建设步伐,形成以襄阳为核心辐射全省的td和云计算产业集群,吸引各类IT企业落户襄阳打造襄阳高新“云谷”,为湖北的信息化发展和区域经济的发展提供有力支撑。

荆门的“中国农谷”也是湖北重点规划的区域。根据其日前发布的“中国农谷”核心区规划,将加快食品工业、生物化工、生物制药、农用机械装备制造等产业的建设,并围绕农业生态文化旅游,发展农耕、农业文化展示、休闲养生、文化创意等现代服务业。到2020年末,核心区总产值将达150亿元,工业增加值将达85亿元,财政收入将达6亿元,城镇化率将达60%以上。

 安徽 构建沿江优势产业集群

近年来安徽区域经济的亮点主要体现为皖江城市带承接产业转移示范区。该示范区为国家级示范区,成员包括合肥市、芜湖市、马鞍山市、铜陵市、安庆市、池州市、滁州市、宣城市和六安市(金安区、舒城县)共九市、59个县(市、区),辐射安徽全省,主要功能是承接长三角地区的产能转移。

《皖江城市带承接产业转移示范区产业发展规划》提出,到2015年,示范区地区生产总值达到1.5万亿元,年均增长14%以上,人均生产总值超过全国平均水平;形成汽车和机械设备、家用电器、材料和新材料、轻工纺织、高新技术、现代农业和现代服务业等为主导的若干个产业集群;形成若干个5000亿元级以上具有核心竞争力的优势主导产业,争取一两个产业达到万亿元级;打造一批在国内外市场有较大影响力和占有率的安徽品牌。

数据显示,2013年1-9月份,示范区生产总值(不含金安、舒城)8724.3亿元,增长11.4%,增幅比全省高0.7个百分点。规模以上工业增加值4219.3亿元,增长14.6%,比全省高0.9个百分点;净增规模以上工业企业1073家,占全省61.1%。战略性新兴产业产值增长23.2%;高新技术产业增加值增长16.1%,比全部规模以上工业高1.5个百分点。

对于示范区所体现的作用,中科大管理学院教授刘志迎认为,承接产业转移,关键在于提升产业整体竞争力和创新能力,以及构建沿江优势产业集群。国家行政学院决策咨询部研究员王小广则表示,在城镇化大潮中,如果能将庞大的农民工和高新技术产业“拉”回安徽,将释放出巨大的增长潜力。

  江西 “飞地经济”实现互利共赢

2013年1至9月,江西省九江市沿江地区实施投资亿元以上重大产业项目108个,总投资1080.89亿元,累计完成投资431.65亿元。早在2012年5月,江西省政府便发布《关于推进九江沿江地区“飞地经济”发展的指导意见》。“飞地经济”指江西省内各级政府间打破行政区划限制,推进双方优势有机结合,“飞出地”将重大产业项目投向行政上互不隶属的“飞入地”,通过创新合作方式和利益共享机制,实现互利共赢的区域经济发展模式。所谓“飞入地”,在行政区域上特指九江沿江地区三区四县(市),即浔阳区、庐山区、九江国家级经济技术开发区、瑞昌市、九江县、湖口县、彭泽县;在地理区位上,重点是位于三区四县(市)的四大产业板块,即赤码板块、城西板块、城东板块、彭湖板块。

2012年,九江沿江地区签约、开工、竣工各类项目45批次,开工316个,竣工86个。理文化工、恒生大化纤、神华煤电等一大批重大产业项目快速推进。石油化工、钢铁、有色冶金、纺织服装、汽车船舶、电子信息、新能源、非金属新材料、节能电器、绿色食品等十大产业集聚发展。2012年十大产业集群实现主营业务收入2453.2亿元。

资料显示,九江沿江地区力争到2015年,工业经济总量在2012年的基础上翻一番,占全省总量的1/5。沿江地区生产总值达2000亿元,固定资产投资达2400亿元;沿江区域工业主营业务收入达到5000亿元;打造两个主营业务收入过千亿产业(石油化工、新能源产业),两个500亿元产业(钢铁、有色冶金产业),10户以上收入过百亿企业,50户以上收入过10亿企业。

  重塑城市体系 夯实新型城镇化基础

中央城镇化工作会议给新型城镇化指明了方向。新型城镇化将走以人为核心的道路。人口主要流向应是中小城市,尤其是一线城市之外的次级城市、次区域。以中小城市为抓手推进人的城镇化条件更为成熟,着力发展中小城市将成为下一阶段政策重点,中小城市成长和壮大将重塑城市体系、给新型城镇化的推进奠定坚实根基。

新型城镇化强调要以人为核心。一是过去一段时期土地城镇化速度快于人的城镇化的模式不可持续。二是在人口红利下降背景下,要通过城镇化给城市提供更为稳定和高质量的劳动力。由于特大城市集中更多优质教育和医疗等资源、拥有更多就业机会,对人口吸引力更强,但其无限制扩张必然会引发环境污染、房价过快上涨等问题,因此,有必要控制特大城市人口规模。中小城市拥有更强的承载潜力,尤其是规模仅次于一线城市的二线城市,拥有吸纳更多人口的产业支撑、基础设施和公共服务能力,其城市规模和人口容量存在进一步扩张空间。

下一阶段,“两横三纵”城市化战略格局要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区逐步发展形成若干城市群,推动国土空间均衡开发,因此,发展新的城市群和次区域、重构城市体系、优化城镇化空间布局将成为政策重点,这既要靠规划引导,更要靠市场力量。在此过程中,要注重大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展,避免拔苗助长和盲目造城现象重演。

首先,应重视以产业转移带动人口流动,把大城市部分功能和产业转移到中小城市,为中小城市承接产业转移创造条件。比如,在相关硬件设施建设和人才引进方面提供适当的财政扶持。对大城市,应提高劳动密集型产业生产成本,提升其自然外溢动力。对中小城市,在承接产业转移时应考虑自身要素禀赋特点,应避免盲目招商引资,让引进的产业能在当地生根、成长。

其次,应重视加大对中小城市投入,提升公共服务水平。中小城市有更低的人口密度、更宜居的自然环境和更小的工作压力。同大城市相比,中小城市对人口的吸引力主要输在公共服务上。应改变当前按城市行政级别分配公共资源的模式,公共财政支出按照基本公共服务均等化的精神往中小城市倾斜、国家基本建设投资向中小城市倾斜,增强其积聚人口功能。

再次,应重视推进户籍、财税、土地等方面改革,突破城镇化成本约束。由于不同的户籍附着相应的社会化福利,因而户籍放开需承担的成本并不一致。中央城镇化工作会议提出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。业内人士认为,这反映出城市规模越大,城镇化成本越高。因此,应推进财税体制改革,通过增加地方税种、发行地方政府债券等手段提升地方政府财力;应推进土地管理制度改革,建立宅基地退出机制,盘活农民工持有的农村资产,增加进城资本。从长远看,只有人口要素自由流动才能使劳动生产率最大化,应进一步深化户籍制度改革,逐步剥离一些附着在户籍上的社会化福利。

最后,应重视运用市场化手段,避免资源错配。我国中等城市数量众多,重点发展哪些城市群,不能靠拍脑袋决定,而应认真研究、科学规划、严谨落实。城镇化是一个顺势而为、水到渠成的发展过程,政策应因势利导、实事求是,不能以行政命令方式层层考核,不搞大拆大建,不逼农民进城、上楼,真正做到以人为本,城市建设要考虑引入更多社会资本、激活民间投资。

城镇化红利释放将给我国经济持续健康发展提供有力支撑。从需求层面看,住房、汽车、城铁、教育、医药、环保、文化娱乐、食品等方面需求将稳定增长。从供给层面看,工业现代化将获更强大人力资源支持。因而,新型城镇化对经济将产生全方位的积极影响,绝不能将其简单解读为房地产业又一个春天的到来。从某种意义上说,推进新型城镇化就是要最大限度地释放改革红利。中央经济工作会议提出:“对方向明、见效快的改革,属于地方和部门可以授权操作的改革,明年和近期就可以加快推进。”可以预期,城镇化红利已是近在眼前。

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