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胡恒洋:建立和完善现阶段农产品价格和市场调控机制

由大连商品交易所主办、中国饲料工业协会特别合作的2015国际玉米产业大会于9月16日-17日在武汉举行。

以下为国家发改委农经司巡视员胡恒洋讲演实录。

胡恒洋:大家早上好,很高兴参加第八届国际玉米产业大会和大家一起来讨论玉米业粮食发展的问题,今天参加玉米大会的大部分是从事我们粮食贸易加工的企业,包括我们一些期货的企业,所以大家很关注我们国家粮食发展的趋势,所以我想借助这个机会,给我们国家目前的形势和今后粮食发展的一些政策措施,跟大家做一个介绍。

首先从玉米开始,我国属于玉米生产和消费的大国,我国玉米生产持续增长。2004—2014年玉米种植面积由3.81亿亩扩大到5.56亿亩,占粮食总面积由25%上升到33%;玉米产量由2606亿斤增加到4313亿斤,占粮食总产由27.8%提升到35.5%,东北三省、内蒙及河北、河南、山东主产区占总产约70%。7年超过水稻,已经连续几年居于中国首位。中国2004年消费量从2313亿斤增加到2014年3613亿斤,占粮食消费量比重又24%提高到30%,消费量大体占到粮食的30%以上。玉米的增收,玉米的收成大幅度增加,2012年到2014年玉米产量超过需求由260亿斤增加到750亿斤,今年6月,我们做一个统计,全国各类企业玉米库存超过4000亿斤,大大超过了合理水平,出现了阶段性供大与求,在部分主产区出现了收不了,储不下,销不掉,还有现在财政补不起的“丰收后的烦恼”。所以我们在研究怎么样调整我们玉米增收的政策,即要保持玉米的长远发展,又要保证农民增收,保持合理的政策关系。

这整个的玉米发展基本走势一样,我们粮食发展也是这样一个高速发展的随水平,在我们“十一年持续增收”,连续七年保持在1万亿斤以上,2014年粮食总产12146亿斤,今年又丰收在望,粮食增农产品消费增长也很快,过去10年间,我国粮食消费增加了1000的亿斤,特别是以粮食为转化的,蛋类、肉类、水产品增加快一些,但类增加4成,肉类增加5成,水产品增加了6成。

目前我国供求关系总体情况,一是谷物自给率仍保持在95%以上较高水平。谷物中,小麦产需基本平衡,稻谷平衡有余,玉米阶段性供大需求,农产品综合中国自给率有所下降趋势,现在大概在80%左右。农产品进出口贸易逆差不断扩大,区域平衡难度加大,主产区产量增加,主销售区缺口增大,粮食跨区域流通量增加,到2005年到2012年我们主产区产量的比重由73%,降低到76%,七个总销区渠口达到60以上,2012年我们粮食跨省流通量达到3284亿斤,净交易量较2005年增加了28%,我们现在的粮食库存75%在主产区,主销区只占9%,产销主产区占16%,库存主产区到15%,产品的增加,增加了我们运输的压力和风险。

农产品质量安全不容忽视,部分稻谷和小麦农药含量出现超标,我们的玉米盈利在升高。近年来,我们食品安全在不断的发生,乱添加食品添加剂的情况在加重,如何包括我们吃得饱,吃得好,让百姓健康消费是我们一个大问题。虽然人口增加、消费结构升级,工业加工需求扩大,我们粮食需求将呈现刚需增加的趋势,我们的谷物需求量到2020年,预计需要到13800亿斤,这个谷物要1150亿斤左右,大大超过我们2008年国务院发布的《国家中长期发展规划》的目标。保证粮食安全是国家的重点,习近平总书记说了中国人的饭碗要牢牢端在自己手上,所以按照中央要求,我们要坚持谷物基本自给,口粮绝对安全,并且提出来“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家新的战略。严格按照战略,所以按照这些要求,要求我们必须深化改革和完善政策,从增加谷类生产能力和市场资源两个方面来增加我们的供给能力,满足粮食和主要农产品需求的不断增长需要。

从国际增长来说,我们首先要继续完善我们的政策,政策的要调动好三个方面的积极性,一个是农民种粮积极性,使务农农民种粮有效,中间还提出来我们中粮农民要有尊严,这个要求就更高了。二是要完善我们加大种粮的补充政策,我们这两年不断加大种粮补贴,我们种粮补贴的水平还很低,空间还很大,跟发达国家相比,我们跟美国、日本、欧盟的发达国家农业补贴占到农民收入的40%到60%,我们还有很大空间。

所以今后虽然农业经济的增长,我们要不断扩大农民补贴,要完善补贴的方式,提高补贴政策的精准性和效率。我们今年就推行这个改革,我们在中央财政,农产品种植补贴,主要是耕地的适度保护。再一个是完善粮食价格支持政策。要综合考虑粮食成本收益供求状况,国内外市场价格宏观调控等因素,要稳步提高小麦稻谷的社会议价,这个要吸取前几年各方面的表现,要把握好机会。我们前几年提价的幅度太快,所以影响市场的走向。同时我们进一步完善玉米,大米的走势。另外我们国际粮食价格要高于国际价格,研究产业反周期补贴政策,所谓反周期补贴就是保障农村的生活水平,适度确定严格的目标价格,当农民收入水平沿着实际市场价格低于目标价格,政府按照年收入的差价给予补贴,如果多与市场价格,就不给补贴。

要抓好地方政府的粮食积极性,主要是利益补偿体制,建立起包括常规产量大县奖励、超大县奖励、产油大县奖励、商品粮大省奖励和制种大限奖励等5项政策在内的,还有支持粮油大县的政策体系,奖励资金由2005年的55亿元增加到今年的372亿元,累计奖励资金2312亿元。近年来,中央财政在测算对地方转移支付中专门设计了以研制相关指标为主的农业因素,对粮食主产区给予倾斜照顾,支持粮油政策,有效的缓解了粮油大县和产粮大省的困难,从长远考虑,为保障了粮食增产和农民收入安全发挥了作用。

从长远考虑,我们要建立对主产区利益补偿机制,或者通过中央财政补贴,或者是主销区横向补偿。要调动科技人员积极性,第一个我们现在的农业积极创新机制,主要表现是部门分割,各自为干,缺乏有效的成果转化制度。所以我们要利用中国治理,以及我们前几年抓杂交水稻的经验,我们要研究各大专项,成立各种科研院所和的研讨会,我们要完善农业技术推广体系,改善农业科技人员在工作环境和待遇,真正走出一个中国特色的管理创新之路。健全基层农机人员的考核制度,保证农机人员的积极性,开展技术服务的积极性,加快小麦、玉米,水稻,农机工业,节水灌溉等等技术。要改善我们技术人员的工作环境和生活待遇。

第二,加强粮食生产能力建设,能力安全是确保国家粮食安全的根本,所以加强生产能力建设包括生产能力建设和可持续发展的能力建设,能力建设的重点一是要增加投入,党的十六大以来通常长江经济社会发展若干意见,坚持把基础设施建设加大农民收入,今年全年预算农林水支出16953亿元,国家发改革委负责安排的中央预算内投资用于农业农村的比重超过50%,“十二五”期间预计安排农业合农村基础设施中央预算内投资10790亿元,我们要抓住重点,我们要求在“十二五”之后,到2025年我们要重点推进千亿斤粮食生产能力规划的实施,统筹实施水利骨干工程、基本农田、粮食科研创新能力,良种繁育和农技推广体系、农业机械化体系、防灾减灾体系、农业生态环境保护体系、仓储物流和粮食加工能力等八大工程建设。我们重点抓的是水利建设,大中型灌区续建配套节水改造,大中型管开排水泵站更新改造等农田水利重点工程建设我们向在“十二五”期间完成70%以上的大型灌区和50%以上的重点中型灌区骨干工程续建配套改造任务。完成规划内150处大型灌排泵站更新改造任务,我们要在提高农田排涝能力新增农田有效管开棉机4000万亩,累计安排水利投资3823亿元。

在农田基本建设方面,我们规划到2020年建设8亿高标准农田,整合国土和财政,力争到2020年建设8亿高标准农田,2011年到2014年我们已经安排这方面的资金2290亿元,我们已经建成了4.8亿亩。

在农业公益性服务体系建设方面,我们重点支持基层农业技术推广、动植物疫病防空和农产品质量安全检验检测体系建设。2010年到2014年中央财政累计投入农业推广资金603亿元,重点解决“最后一公里”的问题。在动物防疫体系上,努力构建中央、省、县、乡镇四级动物防疫体系,在农产品质量安全检验检测体系上,要形成部、省、地(市)、县上下贯通,运行高效、参数期权、支撑有利的农产品之间体系,支持同防防治、代耕、代种等体系建设我们在种业发展方面,我们要重点支持区域性良种繁育基地和农艺、农机等科技创新项目建设,改善科研和育种条件,推动良种良法配套,农艺农机融合、提高粮食生产科技水平。支持种植资源圃,农业野生植物原生境保护区、品种审定区域试验站,语种基地植物新品种测试分中心、农作物改良中心、良种繁育基地等。积极推进甘肃玉米制种基地,四川水稻育种基地等国家级育制种基地建设在农产品现代物流建设方面,我们要重点推进,粮食物流建设,我们要形成东北粮食流输通道,黄淮海粮食流输通道,长江中下游流输通道,以及华东沿海流入通道,华南沿海流入通道和京津地区流入通道等六大跨省散粮物流通道,实现散粮流输通道与散量流入通道的连接,推进粮食仓储设施建设。

农业生态环境保护体系建设,加强建立更低和基本农田保护补偿制度,抓好农业环境突出问题的治理。在更低重金属污染治理、农业源头污染综合防治,地表水过渡开发和地下水超采区治理、湿地保护与修复、农牧交错代已更草原治理,东北黑土地保护等重点方面,抓好一批试点示范工程,探索各类农业环境问题治理模式和运行机制,研发和建成一批符合实际、简单易行,高校使用的治理技术、要计划、分步骤加以推广,继续加强退耕还林,退牧还草,天然林资源保护、水土保护、防沙治沙、沙漠化治理等等方面来改善农业生态环境。我这是我说的加强农业建设。

要完善粮食价格和市场调控机制。2004年以来,我国在全面放开粮食市场的同时,逐步在农民补贴政策等方面发挥了作用的作用,但是另外一方面我们也要看到现行的调控政策的问题,集中表现,一个是最临时政策呈刚性逮逮市场价格上升,为了促进市场价格形成的机制的作用。我们现在的临储价和收购价,以及偏离了市场正常价值,没有对市场价值形成机制发挥很好的主导作用。政府直接输出数量越来越大,不仅增加了财政支出也增加了流动环节,流动成本。我们现在与国内外的差价,市场的差价,对我国收储的差价非常大,我们现在形成了进口入市,国产入库,我们前面棉花进入到中储粮,很多粮食也进入了中储粮,我们在市场上销售了很多市场的产品越来越多,替代了,特别是棉花,我们去年差价是5000块左右,所以大家大量进口棉花。

我们农产品的市场预期改变了,经营生存的需求,生存困难加剧,阻止了市场主体的发育。我们原来从事粮食流通贸易都做市场了。所以中央政策在保证出产方面的负担越来越重,粮食主产区增加库存,粮食主销区增加库存,支持粮食主产区发挥积极性。我们在一定程度上是难免的,在我们新的形势下,如果不长期做下去,可能违背2004年粮食改革的初衷。我们粮食价格改革的基本思路是在吸引借鉴以往农产品价格形成机制和市场调控机制经验的基础上,在保护农民利益的前提下,更好地发挥市场机制作用,统筹利用国内国际两个市场,开展分离农产品价格形式和政府补贴的“目标价格”政策试点,价格低了补农民,价格高了补贴消费者,相应调整国际贸易和对外投资政策,完善储备吞吐调节机制,坚持区别品种、分类调控,坚持理清责任、分级负责,坚持试点先行,先试后推,逐步建立和完善符合我国国情和现阶段发展要求的农产品价格和市场调控机制。

我们大体分了几个考虑,一个要确定宏观调控的目标,我们市场调控的目标有四句话,总量基本平衡,市场波动可控,保护农民利益,促进生产发展。这是保护农民利益,是保护我们农民发展的基本,也是保护农产品发展要求的基本要求。农产品市场的波动会加大我们的困难,一方面我们要提高容忍度,不要过分干预市场,我们还要建立合理的发展空间和合理预案。充分保障市场稳定,防止大起大落,保护农民收入稳定,保护农民利益是我们的目标,我们近几年大量搞出口,不能忽视农民的利益,我们也不能放大出口,要考虑生产的补贴制度,跟相应的政策配合保证农农民的收入步伐。

我们现在市场调控的品种非常多,根据是否关系国计民生、事化程度高低、对外依存度大小等因素,合理确定国内调控的重点农产品和进口优先序,同时中央政府和地方政府的调控职责,做到目标更集中,范围更明确、责任更清晰、措施更有效。要达到这样一个目标。

第一步调控方式要改变,一是要推动最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”转变,要高目标价格保险,目标价格贷款等等,对农民而言,你是提高临储价格也好,最低价格也好,或者是补贴也好,对他影响不大,“价补分离”关键的区别是我们支持的成本谁来负责,如果我们推出了最低收购价格和临时收储政策,我们大部分的压力给了企业,如果我们搞一个“价补分离”,这个承担着是政府,这个是一个质的分别,这对改革的成本有很大的区别的。

一方面我们要逐步分离价格保证政策的保征功能,政府一般不直接入市。另一方面要加大农产品补贴制度,保证农民的稳定收入,当价格降低过快给我们农民也补贴。我们目前的补贴是按生产的成本价和基本收入来考虑,还要考虑我们各种农产品价格的关系。

目标价格保险,分为保险制度来实现,这个制度是我们现在很多补贴,最低收入价格优一个黄金政策,我们一些产品,超过世贸组织的价格,比如说棉花,远远超过8.5,我们通过这个补贴,把这个黄线政策转变成一个蓝线政策,或者是绿线政策。这是一个补贴市场,这都是价格和补贴的分离。

第二,推动进出口调控从“主要控制进口”向“有效利用国际市场”转变。在更多利用国际市场的基础上,农产品的调节作用将更加突出,单处控制进口价格的难度增大,所以要进一步控制好年进出口的的经验,我们以前都是进口,在一定条件下,我们要扩大进口。

第三,推动储备调节从“价格干预型”向供求调节型”转变。国家收购的目的是降低市场的风险和调节市场的需求,改变目前引开政策的做法,根据市场情况建立成本提高效益,进一步完善我们总规体系,进一步研究我们总规战略,主要针对全国的供不应求。在一般情况下,政府不再进行临时收储和市场投放储备,地方储备要进一步加强。以解决地区性需求安全,以满足地区性口粮需要。

通过这一改革,解决我们政策制定中出现的问题,一是在我们补贴的范围内提高补贴强强度,提高农民的积极性。更好的调节价格农产品存储的作用。二是要利用各类市场的同比积极性,增强同补增补的压力。三是要严格按照国家的指标,四是利用地方政府减轻农产品管理的压力。在整个方面我们有三个方面,一级是积极性,一个是能力建设,另外一个是宏观调控。

我们从拓展国家粮食安全扩大到国际视野,政策的重点是做好两个方面的重点工作,一个是积极调整农产品进出口战略,合理确定主要农产品进口规模,积极实施进口多元化战略,在开放市场和准入方面要加更加务实、灵活,强化进口与储备结合,强化大宗农产品进口检测,完善进口报告制度。我们要通过多种方式向国际市场释放我们进口的信号,加强国外市场和价格驱动的研究和预判,提高进口的前瞻性和稳定性,要完善农产品进口管理,和鼓励贸易管理制度,更好的把握粮食出口的监管,要跟农产品出口国签订简易简单协议。建成进口储备调节机制,对国家进口的粮食进口,对国家的粮食进口,我们想仍然有一些政策配套,比如说免征进口税,海关部门提供一些便利,强调大部分农产品的进口资质,建立农产品标志制度,确保有一些农产品进来之后,都是实用。所以我们要加强流线的控制。

第二,鼓励农业“走出去”。我们走出去的目的的意义,不是把国外的农产品运到国内,而是侧重农产品在市场和政策上的支持,我们现在走出去,往往跟美国,欧美不良群体妖魔化了,我们走出去不是运进来,还是要增强国际竞争力。我们要加强宏观指导,坚持企业引导政府扶持的原则,鼓励各类企业走出去。

以发展农产品仓储物流为主要切入点,以纵深加工贸易为补充,加强征服贸易为重点,鼓励企业通过货运的方式进入到国际主渠道,增加在国际上的对外贸易权和话语权。完善国内外产业,建立完整的市场链条,将来所有的企业,都要按照国家统一的增长支持。在外贸发展中,要鼓励走出去,在估价发展中跟其他国家增强战略合作方式,或者商业商贸区,在WTO的谈判更好的关注我们对外农业,使农业“走出去”提供一个很好的发展环境!谢谢大家!

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