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特朗普能利用收储控制油价吗?

特朗普在宣布因新冠疫情美国进入紧急状态的同时,还欲言又止地抛出了一个大雷,这就是国家战略储备(SPR)准备大规模购买原油,甚至以其一贯的夸张风格宣称,准备填满储备库容。

随后能源部负责化石能源的部长助理史蒂芬·温伯格(Steven Winberg)向石油储备办公室(OPR)发出备忘录,责成后者尽快启动购买美国生产原油的程序(initiate the process of puchasing American-made crude oil)。

此前,美国已经宣布暂停上半年的抛储计划,看上去好像美国很快就要正式展开收储,从抛储到收储180度大转弯。特朗普真的能利用战略储备控制油价吗?

首先我们来看下特朗普当政以来的石油政策。特朗普是纽约地产商出身,从没碰过能源业,这和布什父子的德州石油商背景完全不同。不过,特朗普在2016年大选期间,充分利用了能源议题,尤其是页岩油和页岩气,为自己攫取了大把选票。

由于德州由支持石油工业的共和党长期把持,所以特朗普拿下德州这个大票仓毫无悬念。但随着页岩气大规模开发,以及依托页岩气的石化项目投资,美国东北部成了新的能源和化工基地,为萧条的锈带带来了一丝曙光。

最后倒向特朗普的摇摆州中,弗吉尼亚、宾夕法尼亚、俄亥俄都是过去几年页岩气产量暴增的州。这几个州现在甚至有美国能化新月地带(Shale Crescent)的称谓,依托资源优势正在挑战德州长期的统治地位。

图:随着页岩气的开发,美国东北部锈带摇身一变,成了能化新月地带

特朗普上台初期基本继承了奥巴马的能源政策,包括对内放松页岩油气开发限制,放宽联邦土地上的勘探活动;对外放松原油出口管制,鼓励液化天然气(LNG)出口。他虽然在煤炭领域也有想法,大选期间开过空头支票,但页岩气崛起后,煤炭已无可挽回地步入黄昏。

特朗普不满奥巴马同欧盟和日本旷日持久的自由贸易谈判,认为“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)等成果口惠而实不至,它们当年很大程度上是以美国能源出口为诱饵换来的,利用了2011年311地震后日本的能源困难,利用了欧盟对俄罗斯天然气断供的担忧。

特朗普还看到美国从加拿大进口大量油砂油的事实,这影响了美加之间的经常项目平衡,在无法改变的情况下希望废掉北美自由贸易协定(NAFTA)。

随着油价在2017年之后的震荡反弹,特朗普方才将重点放到油价上。作为地产商,他对2006年前后,美联储迫于高油价带来的通胀压力逐步加息,最终刺破房地产泡沫导致次贷危机肯定印象深刻。

所以,屡次三番对油价进行口头干预,企图用低油价倒逼美联储停止加息甚至降息,甚至不惜引发市场动荡。当然,这并没有让他在2018年中期选举中保住众议院,反而间接引发了整整一个季度的市场恐慌。

另一方面,对油价的干预还加深了共和党内部的分裂,因为德州帮显然要为石油工业说话。奥巴马任期内,石油工业分歧主要是放松原油出口让石油开发企业赚钱,还是鼓励成品油出口让炼油企业赚钱,由于很多大石油公司从勘探、开发、炼制垂直一体化,利益还相对容易协调。而特朗普对油价的态度,则让石油工业很不舒服。

特朗普干预油价最有用的手段是抛储,但这其实是奥巴马政府的重要遗产。页岩油革命后美国原油产量飙升后,最终超越了沙特和俄罗斯。美国自产的原油,加上西半球高度可控的供应,特别是近邻加拿大、墨西哥的产量,对于中东及其他地缘政治敏感地区的依赖显著下降,多年来美国梦寐以求的石油安全得到了相当充分保障。

由此而来的是,自两次石油危机以来的原油战略政策出现了松动,美国可能并不需要那么多战略储备,至少不需要按需求来维持战略储备规模,只需要有效覆盖进口就可以了。

按照这一标准,2015年9月美国的原油进口覆盖天数超过了历史峰值,达到了156天,也就是说战略储备允许原油进口断供差不多半年,两年之后又额外增加了100天的覆盖。

同时,还有人提出,当年战略储备购进的时候油价还很低,美国可以通过出售原油战略储备,为非常紧张的联邦预算换取资金,投入到可再生能源开发和交通基础设施建设等领域。

图:美国原油战略储备对进口的覆盖天数2015年9月创新高

更大的背景是,2010年中期选举共和党控制了国会,屡次利用债务上限来阻挠奥巴马施政,奥巴马政府一直承受着很大的财政压力,最终选择了通过抛储来腾挪资金。上一个这样做的总统是1994年的克林顿,当时为了削减1996和1997财年的预算赤字,抛售过2800万桶的原油储备。

2015年两党预算法案中的第403节和404节,分别规定了多年抛储计划。同年底还通过了《美国地面交通维修方案》(FAST),确定在从2023财年到2025财年抛储6600万桶,来补贴年久失修基础设施的养护和翻新。

奥巴马离任前的2016年底签数了《21世纪治疗法案》,连医疗保健和公共卫生也需要通过抛储来融资,计划抛储2500万桶,并且从2017财年开始执行,谁叫医改法案是奥巴马的心头肉。

特朗普上台后,国会还通过了2018年两党预算法案,计划在2022—2025财年抛储3000万桶,在2026和2027财年再分别抛储3500万桶,总计是1亿桶。最后一项是《2017年减税和就业法案》,计划在2026和2027财年总共抛储700万桶。

2011年利比亚战争、2011年飓风艾琳、2012年飓风桑迪期间,美国也曾经抛过储。

尤其是2011年那次,为缓解短期供应缺口冲击,美国联合了国际能源署(IEA),美国抛了3000万桶,其他成员国抛了另外3000万桶,是相当大规模的行动,而且抛储之后没有回补。飓风期间抛储规模一般较小,持续时间也很短,而且后期有回补(历史上更著名的案例是卡特里那飓风)。

在此之后,美国又进行了一些短期零星抛储,以便检验原油储备设施的运转能力。但这些和法案规定的抛储量完全不在一个量级上,涉及抛储换钱的全部法案加起来,可以让美国原油战略储备在本世纪30年代前降低40%。

过去两年中原油市场每一轮暴跌,其实都有抛储在作祟,但很容易被市场之外的人士所忽略。抛储基本采取了一年两抛的做法:上半年通常从4月底开始,基本到5月底或6月初结束,正好赶在夏季旅游出行用油高峰前;下半年通常从9月底开始,大致在10月底或11月初炼厂检修季结束前完成全年抛储任务量,抛储规模比上半年要略多一些。

按照原定计划,2017—2019年抛储量会逐步升高,2020年抛储量会低于2019年,但同样也有1500万桶。同时,2019年并没有完成抛储计划量,部分量可以移到今年再抛。

所以,即使没有突如其来的疫情,今年上半年油价也不怎么容易涨。

而随着油价的暴跌,特朗普感受到了原油作为商品之王的威力,并且开始担忧金融市场和实体经济出现连锁反应。此时,油价已经不再是左右美联储货币政策的主要因素了,因为全球疫情造成了经济活动量的急剧下滑,石油需求的萎缩幅度短期内不次于2008年全球金融危机。

本来低油价刺激消费这个命题就有问题,最具决定性的因素还是就业,何况还要考虑能源使用效率持续提升的长期抵消作用,受疫情影响低油价就更刺激不出消费了。OPEC+的联盟瓦解和价格战的再起让油价瞬间崩溃,而且可能比2016年初的低点维持更长时间,很难出现V字型反弹。

一旦页岩油企业在低油价下出现大面积债务违约和公司破产,势必会对金融市场带来新一轮巨大冲击,而且还会带来失业率上升的后果。就算不出现这种最坏局面,我们要知道美国现在实际已经是个石油出口国了,原油、成品油、天然气、化工品出口是其缩小贸易逆差的重点。

虽然形式上OPR已经得到了能源部关于原油收储的指示,但目前来看只是方案准备阶段,实际操作起来困难重重。

原因是抛储全都是法案规定好的,对行政部分有约束力。推迟抛储是特朗普能做到的,但废掉这些法案要国会批准。战略储备象征性购买一点原油也不是不可以,但这距离特朗普的大举建储到满罐的想法距离很大,所花的钱同样要国会单独批准,无法捆绑在防疫紧急拨款中,参众两院会买单才有鬼。

民主党在弹劾失败后依然暗流涌动,借本次疫情正可以给特朗普处处制造麻烦,最好让他在防疫工作中出现重大失误,从而为民主党候选人年底击败他创造条件。特朗普当年一心废掉奥巴马医改法案,民主党现在不仅想让医改法案回来,还要变本加厉,这从来不是秘密,也不只是桑德斯个人的政治主张。

由于医疗保险没有全民覆盖,大规模流行性疾病侵袭时存在风险,这点现在已经暴露了出来。很多共和党议员此时也不好发声,这两天民主党的政治攻势很强,听证会上的质询非常尖锐。

连带的是,特朗普如果要收储原油,提案如何在国会能过关就是问题,这里面充满着政治算计和交易。如果特朗普和共和党不做出重大让步,不要说废掉之前的法案完全没门,收储的钱也不会有预算拨款。

图:美国历年法案规定的抛储计划,2020年计划抛储量是1500万桶

那么特朗普能不能在不花钱的情况下收储呢?

历史上存在过一种情况,这就是克林顿和小布什任上的Royalty—in—Kind。当时战略储备有缺口,不能达到6亿桶的要求,至少得重新收储1996和1997财年的未执行量。为了能不直接花钱买就完成建储,美国政府推出过原油换资源税的方式,所以这里就把Royalty—in—Kind翻译成“收储抵税”。

“收储抵税”针对在联邦大陆架上开采的原油,那个年代是页岩革命之前,美国原油产量高度依赖墨西哥湾,那里的水域和海底大部分都归联邦政府所有。小布什的能源政策沿袭了克林顿的这一方案,因为他的主要经济政纲是减税,主要外交政策是孤立主义,所以对“收储抵税”更是欢迎。

但“收储抵税”操作程序过于复杂,而且只限于有限的原油供应商,还爆出了官员收受礼赠的贪腐丑闻,因此负责执行的内务部10年后于2009年取消了这个项目。同时,页岩油革命能够今天,主要得益于私人土地上的勘探和开发,就算重启“收储抵税”也很难惠及页岩油企业,因此照此办理的可能性同样也很低。

退一步讲,就算特朗普真的能够成功收储,当下面临的也是全球原油过剩,按照特朗普的一贯调性只收国产原油,这根本无法扭转全球平衡。

况且,美国现在是原油出口国,需要国内价格低于国外价格才能维持出口。收储抬高美国原油价格后,有可能让内外价差消失,损害美国原油的出口竞争优势,并让需求和毛利双重萎缩的美国炼厂雪上加霜。

甚至会使内外价格倒挂,全球的过剩原油会倒灌回美国。2015—2016年上轮油价低迷期间,仅仅因为美国岸上原油仓储成本较低,就有很多原油反向流入美国进行期现套利,导致美国原油商业库存去化缓慢。

全球原油表观需求正常在1亿桶/天左右,如果过剩100万桶/天,也不过就是1%的供过于求,每个月就会多出3000万桶来,差不多3个月就能多出1亿桶来,这个包袱不是光靠战略储备就能背得动的。

OPEC+破裂之后,各国给出的增产总计远超过100万桶/天,而全球需求还在疫情蔓延过程中持续下滑。

总结下来就三句话:第一句,不抛储就很好,还收储想多了;第二句,推迟非取消,早晚还得抛;第三句,全球供应过剩,只收国内何用。

责任编辑:李国雷

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