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建立与市场经济相适应的农业风险管控机制

清华大学中国农村研究院特约研究员、国家发改委农村司原副司长 方言

农业是高度依赖土、水、气候等自然资源的产业。农产品具有生产周期长,自然风险高;需求弹性小、生产弹性大,市场风险大的特点,因而农业的风险管控就极为重要。广义的农业风险管控涉及多个方面,狭义上风险管控主要集中在农产品的产销环节。农产品风险管控主要有两个手段,生产中的自然风险多通过购买保险进行避险;销售的市场风险主要通过期货市场进行套期保值,或者通过购买价格保险保障基本收益。近年来,我国在建立农业风险管控机制方面进行了有益的探索。

一、农业政策性保险制度在探索中不断完完善

保险是市场化的避险工具。我国大多数农户由于生产经营规模小,难以利用市场化手段规避市场风险,以往国家为稳定农业生产,通常采用提高农产品价格和生产性补贴等措施。随着国家支农投入的增加和政策范围的扩大,2005年,黑龙江、四川、安徽等9个省对部分地市开展农业保险试点,2007年,中央财政在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南6个省对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等6个品种保险实施了保费补贴。而后保费补贴范围覆盖了粮棉油糖、生猪、奶牛等17个品种,2012年,农业政策性保险扩大至全国,2013年农业保险实现了“四个突破”:主要农作物承保面积突破10亿亩,保险金额突破1万亿元,参保农户突破2亿户次,保险赔款突破200亿元。到2019年,农业保险保费收入680亿元,赔付金额560亿元,赔付率约75%。

但是这种政策性保险具有广覆盖、低保障的特点,农作物保险金额仅覆盖物质与服务费用,未包括人工成本和土地成本,而上述两项成本近几年增长较快,在农业生产总成本中的份额也逐年上升。为进一步提升农业保险的保障水平, 2018年,财政部在内蒙古、辽宁、安徽、湖北、山东、河北等6省的24个县开展、水稻、玉米、小麦完全成本保险和收入保险试点。完全成本保险的保险金额覆盖物质与服务费用、人工成本和土地成本等农业生产总成本;收入保险的保险金额体现农产品价格和产量,覆盖农业生产产值。试点时间为3年。完全成本保险的保障水平由原来的400元/亩提高至约1200元。今年试点结束后,下一步是扩大试点范围,还是全面推开,将视国家财力和农业支持结构调整情况而定。

二、利用期货市场进行风险管控

利用期货市场进行农产品套期保值,是保证农产品收益的重要手段。目前,我国已有25个农产品期货(期权)品种,覆盖粮、棉、油、糖和禽蛋等主要农产品。随着期货市场的不断完善,全社会对期货的认知有了很大的改变。农产品期货在政府宏观决策、农民调整种植结构、规避价格风险、提前锁定种植收益,以及推进大宗农产品规模化生产经营方面起到了积极作用。

——有助于宏观决策。农产品期货市场价格反映了国内外农产品供求状况和市场走势,可作为政府制定农产品政策的依据,适时进行农产品价格调控和进出口调控,避免外来冲击,调节市场供给。

——指导农民调整种植结构。农产品市场放开后,依靠行政手段调整农业种植结构已不能奏效。期货价格反映当季作物收入预期,对农民调整种植结构,安排农业生产有指导作用。

——帮助生产、经营者规避价格风险。生产者可通过期货市场进行套期保值,反向交易现货和期货合约的对冲操作,锁定成本(利润),减低风险,稳定生产。贸易商则以预期成本购买原材料,既节省了分散采购的交易成本,又可避免不同产地的质量差别。

——有利于推进大宗农产品规模化经营。期货合约规定了商品的交易数量,按小麦、稻谷、玉米、大豆一手交易量和相关作物的单产水平,交易一手折合的作物种植规模少则24亩(玉米),多则80万亩(大豆),进入期货市场的生产者必须具备一定的种植规模,因而,期货市场对规模经营有助推作用。

2013年以来,国内农产品期货年均交易量9.5亿手,年均成交额约36万亿元,其中,2016年交易量达到13.4亿手,成交额接近50万亿元。根据美国期货业协会的统计,2017年,我国有12个期货品种位列全球主要农产品期货市场年度成交前20名,其中豆粕、玉米、橡胶、菜籽粕位列前五。

虽然期货市场发展良好,但农业生产者参与期货交易并不踊跃。主要原因是,小农户在种植规模上不具备进行期货交易的条件;农民专业合作社具备了一定的土地规模,但缺乏从事期货交易的知识和专业人才。农产品流通企业和期货公司虽然有资金也有专业人才,但缺乏参与协助生产者的动力。此外,农产品收购政策对经营者参与期货市场的影响很大,2016年玉米期货市场的活跃主要源于取消了临时收储政策,充分反映出期货市场对购销政策的敏感度。

三、“期货+保险”将市场风险和自然风险结合的避险模式

近年,农业专业合作组织快速发展,为进入期货市场创造了条件。在生产规模扩大的同时,生产成本和市场风险也相应增加,农产品套期保值的需求十分迫切。 在此情况下,2014年,大连商品交易所和郑州商品交易所和上海期货交易所相继开展了大豆、玉米、棉花和白糖的“保险+期货”试点,并提供了一些资金支持。

“保险+期货”包含两层含义:一是利用期货市场的价格发现功能,把期货价格作为保险产品的目标价格和理赔价格依据;二是利用期货市场的套期保值功能,把期货作为农民投保的作物价格下跌风险分散的工具。

2014年国家在新疆实行棉花目标价格试点,实行价补分离,这是我国在农产品价格改革上迈出的重要一步。但是,在实际操作中存在出售价格采集时间长,补贴的价差存在地区差异,一些质量好、售价较高的地区获得的补贴少,反之获得的补贴多,政策执行成本较高等问题。2016年在新疆的产棉大县开展棉花“期货+保险”试点,对农户的现货棉花实行价格保险,并将现货价格风险通过人保财险转移至期货公司,进而通过期货市场实现分散风险,同时由于银行的参与,实现了期货公司和银行涉农风险管理业务的合作,为参保农户提供了优先信贷支持。试点乡镇1187户参加了价格保险,现货保险规模5000吨,保障金额近1亿元,共获得赔付款90万元。

但是试点参与方对“保险+期货”的认知也不一致。一是 “保险+期货”业务的定位到底是保障农民基本收入、还是保障农民增收,交易所、期货公司、基层干部、农民的看法不一。二是农户对价格保险的认知有误区,认为购买保险就要得到赔偿,而不考虑是否出现约定的风险。上述问题反映出对“保险+期货”这一新生事物,各方还需要进一步磨合,也说明从依靠单一政府补贴到建立国家补贴与市场手段相结合的农业风险管控机制还有一个过程。

四、建立政府补贴与市场化相结合的农业风险管控机制

2004年以来,国家支农投入的逐年增加,到2018年中央财政支农资金已接近2万亿元,约占财政预算支出的9.6%。其中农产品价格支持、补贴政策受到WTO相关规则的限制,国内农业支持政策面临改革和完善。从国外农业支持政策的演变过程看,欧盟美国等发达国家大多经历了价格补贴—挂钩补贴—脱钩补贴三个阶段,目前正处于支持农村发展的第四个阶段,在国家农业支出结构中,加大了保险补贴支出比例。美国2014年农业法案就是实例。我国由于财力原因,2004年后才开始实行农产品价格支持、农业生产补贴政策, 2012年农业政策性保险覆盖全国。2018年开展三大粮食作物全成本保险和收入保险试点,下一步随着国内支持保护政策改革,将加大对农业保险政策支持,建立政府补贴与市场化相结合的农业风险管控机制。

一是要优化国内农业支持资金的结构。加大对政策性保险的补贴力度,提高保费补贴支出。允许地方整合涉农资金,用于拓展新的农险业务。支持大连商品交易所和郑州商品交易所和上海期货交易所开展的玉米、大豆、棉花“保险+期货”试点工作。

二是加强制度设计。对涉及国计民生的重要产品和市场化程度高的产品实行差异化的保费补贴。针对我国不同地区差异、不同作物以及生产经营规模,设置灵活多样的农业保险产品,给农户更多的选择权。对畜禽水产养殖保险中的道德风险要设立防范措施。

三是调动保险机构为农服务的积极性。可利用政策性保险业务扩大“保险+期货”试点范围,采取政府、保险机构和农户共同参与的PPP运作模式,对参与试点项目的保险机构,给予费用补贴、减税等优惠政策,调动保险机构积极性。二是建立从事农业保险的再保险机构,划拨专项资金完善农业保险再保险业务和巨灾风险基金,以分散重大灾害出现时保险公司的赔付压力。

(文章来源:中国农网公众号)

责任编辑:李靖琴

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