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专项债的优势和作用

一.专项债的含义及优势

概念

地方政府债券通常可以分为一般债券(普通债券)和专项债券(收益债券),两者的不同之处主要体现在资金用途和偿还资金来源上。根据财政部印发的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,一般债券是地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足,为没有收益的公益性项目发行、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券;而专项债券是地方政府为了筹集资金建设某专项具体工程,为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

 

一般债券

专项债券

预算种类

公共财政预算

政府性基金预算

主要用途

缓解资金紧张或解决临时经费不足

筹集资金建设某专项具体工程

项目投向

无收益的项目,地区财政收入作担保

有一定收益的项目,偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入为担保

优势

与一般债相比,专项债优势在于:

(1) 由项目建成后的收益偿还,不计入财政赤字,有效缓解了地方政府资金压力。

(2) 相较于普通银行贷款等融资渠道有成本优势。从2018年起,地方政府专项债券平均发行利率不断下行,2019年专项债平均发行利率仅在3.30%—3.43%区间内。

二.专项债投向

专项债投向通常包含土地储备、收费公路、棚户改造、轨道交通、教育项目、公办高校、水资源配置工程、乡村振兴等,各种项目理论上是可以直接或间接上提振沥青的需求,但是具体的沥青使用量却难以量化。比如沥青的采购量,使用方在施工之前并不会一次性完全采购,会根据当时沥青的价格和工地的库容(工地库容一般有限)来采购沥青的用量;其次,如果施工周期较长(4-5年),分批采购可能是更好的选择,所以沥青的需求增量在短时间内就不会表现得十分明显,对于沥青期货价格更是一种预期上的提振。

财政部正式发文的项目收益专项债券

主要有三类:土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚改专项债券。

(1) 土地储备专项债券

根据2017年5月财政部、国土资源部联合发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知(财预〔2017〕62号)》,2017年起从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,规范土地储备融资行为,促进土地储备事业持续健康发展,

土地储备,是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备专项债是地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

(2) 收费公路专项债券

根据2017年6月财政部、交通运输部联合发布的《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)>的通知(财预〔2017〕97号)》,2017年起在政府收费公路领域开展试点,发行收费公路专项债券,规范政府收费公路融资行为,促进政府收费公路事业持续健康发展。

收费公路,是指根据相关法律法规,采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路,主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。

收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为发展政府收费公路举借,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为收费公路专项债券的发行主体。设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行收费公路专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。

收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设,优先用于国家高速公路项目建设,重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设,不得用于非收费公路项目建设,不得用于经常性支出和公路养护支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用收费公路专项债券资金。

专项债中基建类项目的构成

专项债基建类项目通常包含收费公路、基础设施、生态环保、园区建设、城乡建设、能源水利、市政建设及其他基建。

以收费公路项目为例,其通常具有投资周期长,但现金流相对稳定的特点,适合作为收支自求平衡项目。在建设新设项目时,通常采用项目“资本金+专项债”的模式运作,资本金多来自地方政府的支持,作为撬动配套融资的核心;专项债在总投资中占比通常约为45%-65%,作为跟进。

例如2020年至2022年山西省本级国道239盂县境内夫城口至肖家汇段公路改线工程:

(1) 项目建设内容:项目起点位于阳泉市孟县夫城口村既有东太路与国道239平交处,终点位于盂县.上杜镇肖家汇。顺接既有国道239,路线全长28. 451公里。起点至K18+662.056、K23+675.396至终点段采用双向两车道二级公路的设计标准,设计速度采用60km/h,路基宽度采用10.0米。K18+662.056至K23+675.396段采用一级公路设计标准,分离式路基,路基宽度2×10m。桥涵设计荷载等级采用公路-I级,宽度与路基同宽。其技术指标均按部颁《公路工程技术标准》(JTGB01-2014)规定执行。

(2) 项目资金占比:项目总投资153469.17万元,其中项目资本金投入79469.17万元,占总投资51.78%,由中央车购税和县财政资金解决。资金缺口74000.00万元,占总投资48.22%,通过分批募投专项债券解决。专项债券分三期募投,第一期募投40000.00万元,2021 年募投专项债券17000.00万元,2022 年募投专项债券17000.00万元,发行期均为15年,每半年支付一次利息,每期募投债券自债券存续期内第6年末开始偿还本金。每年还本一次,分10年等额偿还本金,到期后偿还最后一期本金和利息。

(3) 后续收入来源:车辆通行费收入(不区分客车、货车及其分类)、油品营业收入、便利店和餐饮服务收入(自营或出租)、广告收入及其他路衍收入等。

(4) 项目特点:通过发行专项债,撬动更多社会资本,同时以分期还本的方式减少建设期建设资金及运营期项目收益资金闲置,从而降低项目融资成本。

三.2020年专项债概况

政策放宽,专项债更大力度撬动社会资本

2019年 6月,中共中央办公厅、国务院办公厅首次提出允许专项债作为项目资本金。根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)规定:“对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。”

资本金通常为撬动配套融资的核心,允许将专项债用作重大项目资本金,意味着为重大项目增信,有利于更好发挥专项债的撬动作用,吸引更多民间资本,以促进经济流通速度;同时可以着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度,以增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求,保持经济持续健康发展。据数据显示,全国发行专项债券23725亿元,杠杆倍数由去年的1.9倍上升至2.3倍,撬动市场化融资能力进一步增强。

专项债提前发放,发债节奏加快

今年共计准备发行3.75万亿地方政府专项债,经过上半年的“三连发”,前8月已累计提前下达专项债券约3.18万亿元,专项债的提前下发就是为了在疫情结束后,加快基建复工,尽快形成实物工作量,带动有效投资,支持补短板扩内需,拉动经济链条产生连锁反应,形成良性循环,从而支撑固定资产投资增速反弹,可以看出政府刺激基建投资的意图已经非常明显。

上半年专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域,7 月起重新放开

由于2017和2018年,房地产项目收入可观,70%—80%的专项债投入了土地储备和棚改项目,仅20-30%直接投入了基建项目。2019年9月中国国务院常务会议在提前下达2020年部分新增专项债的同时,直接明确提出,“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”。2020年6月发行的项目收益专项债中,基建类投向的规模占比超9成,将2020年上半年合计来看,有超8成投向基建,较2019年同期(占比21.0%)提升明显。

而7 月以来,棚改专项债发行重新放开。对棚改和老旧小区改造,可以改善居民住房条件和居住环境,提升城市功能;同时,恢复新增专项债对其领域的投放可以直接形成政府项目投资,利于促进投资增长,缓解疫情影响下经济下行的压力,从而利于新一轮经济增长。

自恢复以来,截至9月18日,棚改专项债累计发行 2556.4 亿元。其中8月新增专项债发行规模的6307亿元中,投向棚改、老旧小区改造的新增专项债资金最多,达2059亿元,占比32.6%。

新增专项债对基建的撬动和杠杆作用均明显增加

截至9月18日的数据显示,2020 年交通运输仍为专项债资金的重点投放领域,专项债资金达5707.5 亿元,占专项债资金总额的18%,主要用于铁路、公路和成水轨道交通的建设项目中。其余领域资金投向情况分别为棚户改造2556.4亿元、水利工程1530.7 亿元、市政建设863.0 亿元、生态环保1767.5 亿元、工业园区2570.9 亿元、科教文卫记社会事业4257.4亿元,除此以外还有其他基建12536.42亿元。

综合2020年1-8月专项债具体投向来看,累计发行新增专项债 31789.82 亿元,其中用于基建项目的比例高达 70.1%。而 2017 年、2018 年、2019 年全年投入基建项目的专项债占比分别为 31.2%、22.7%、34.1%,较往年同期相比,专项债对基建的撬动作用愈为凸显;此外,截至目前共有超过2000亿元新增专项债资金用作项目资本金。

总体而言,新增专项债对基建的撬动和杠杆作用均有明显增加,利好沥青的需求,但前文也提到过,沥青的现货价格、工地库容和项目建设周期等多种因素都会共同影响沥青的具体需求量,所以专项债具体对沥青的提振力度有多大,仍是难以量化的。(作者单位:中信建投期货)

责任编辑:张玉洁

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